■ 平湖市委党校 曾现锋
2020年3月6日，习近平总书记在决战决胜脱贫攻坚座谈会上作讲话时指出：“这是一场硬仗，越到最后越要紧绷这根弦，不能停顿、不能大意、不能放松。”脱贫攻坚不是轻轻松松一冲锋就能打赢的，必须高度重视这一过程中所面临的困难与挑战。打赢脱贫攻坚战，特别是完善巩固脱贫成果，要求我们必须打破常规思维，以敢于创新的勇气和举措去探索精准扶贫之路。近几年，我市通过不断改革创新形成的“飞地抱团”发展6.0版，探索建立了低收入家庭持股增收帮扶机制，实现了壮大集体经济与精准扶贫有机结合，达到集体经济增收、低收入农户脱贫致富的双赢目标，有效解决了当下扶贫脱困中常态、长效、精准的老大难问题，具有重要的借鉴和推广价值。
一、“飞地抱团”发展6.0版的时代价值
我市自2006年启动“飞地”模式以来，经过不断探索实践，先后形成了以村为单位发展物业经济的1.0版，镇域联建发展优质物业的2.0版，“飞地抱团”跨镇街道在市级优质发展平台建设高收益、高标准物业项目的3.0版，山海协作“飞地”4.0版以及东西部对口扶贫“飞地”5.0版。在此基础上，2018年，我市又将全市低收入家庭可持资金入股至村集体经济“飞地抱团”项目，2019年实现每户年均增收5000多元，最高增收可达10000元。作为我市精准扶贫的创新实践，“飞地抱团”发展6.0版是地方党委政府打赢脱贫攻坚战的有益探索，具有积极的时代价值。
贯彻落实习近平总书记精准扶贫思想的重要举措 精准扶贫作为习近平总书记扶贫思想的核心内容，它追求的是“贫困地区、贫困家庭、贫困群众一个都不能丢下”的共同富裕，是社会主义本质要求和我们党重要使命的具体体现。习近平总书记指出：“扶贫开发是我们第一个百年奋斗目标的重点工作，是最艰巨的任务。现在距实现全面建成小康社会只有五、六年时间了，时不我待，扶贫开发要增强紧迫感，真抓实干，不能光喊口号，决不能让困难地区和困难群众掉队。要以更加明确的目标、更加有力的举措、更加有效的行动，深入实施精准扶贫、精准脱贫，项目安排和资金使用都要提高精准度，扶到点上、根上，让贫困群众真正得到实惠。”我市通过深入调查研究，在对前几轮帮扶政策绩效评价、对当前低收入家庭情况详细分析的基础上，出台了《平湖市乡村振兴“飞地抱团”项目低收入家庭持股增收计划实施方案》，按照“公平、公正、公开”这一总体原则，将全市3358户城乡低保户和低保边缘户全部纳入可持股家庭基础名单，实现帮扶对象全覆盖，贯彻落实了习近平总书记精准扶贫思想。
深入开展“三服务”活动的生动体现 浙江省委原书记车俊曾指出：“‘三服务活动’（服务企业、服务群众、服务基层）就是要带着党和政府的关怀和温暖，及时回应企业、群众、基层的诉求和期盼，有力提升企业、群众、基层的信心；就是希望能起到济困解围、雪中送炭的作用，真正让企业轻装上阵、让群众收获满满，让基层迸发活力。”具体而言，“三服务活动”就是牢固树立以人民为中心的发展思想，坚持问题导向、效果导向、群众满意导向，不为办不好找理由、多为办得好想办法，让企业和群众有更多的获得感。这其中，促进低收入家庭增收是“三服务活动”的应有之义。我市深入推进“服务企业、服务群众、服务基层”活动，坚持领导示范、以上率下，广泛发动全市党员干部深入基层一线，下沉网格开展社情民意大走访，充分了解群众期盼和诉求。同时，通过调研、座谈、会商等形式，召集镇街道、村社区召开座谈会，同步听取村社区、镇街道以及相关职能部门意见建议，确定低收入家庭帮扶工作思路，打好低收入家庭增收帮扶的组合拳，形成“飞地抱团”发展6.0版，顺应了困难家庭的愿望与期待。
展示基层干部敢于担当攻坚克难的有效载体 习近平总书记强调：“越是进行脱贫攻坚战，越是要加强和改善党的领导。各级党委和政府必须坚定信心、勇于担当，把脱贫职责扛在肩上，把脱贫任务抓在手上，拿出‘敢教日月换新天’的气概，鼓起‘不破楼兰终不还’的劲头，攻坚克难，乘势前进。”这意味着在当前脱贫攻坚阶段，广大党员领导干部要自觉增强责任感和使命感，把握担当的实践要求，做到自觉担当、敢于担当、能够担当、善于担当。我市经过前几轮的扶贫帮扶，让具有劳动能力的低收入家庭，大多通过创业扶持、就业扶助、服务援助等举措予以脱贫，现存低收入农户主要是因病因残或劳动力缺乏所致。这些低收入农户脱贫能力差，属于脱贫最难啃的硬骨头。我市在充分总结强村计划、山海协作和东西部对口扶贫的“飞地抱团”1.0-5.0“平湖版本”的基础上，勇于担当负责，积极主动作为，探索形成“飞地抱团”6.0模式，让低收入家庭通过参与飞地强村项目持股增收，实现村级集体经济发展与低收入家庭增收有机结合，在多途径实现村集体增收的基础上，让高水平全面小康成果惠及全体低收入家庭。
二、“飞地抱团”发展6.0版的做法及特征
“飞地抱团”发展6.0版将低收入家庭脱贫与村集体经济发展相联结，突出以村集体经济发展推进低收入家庭脱贫致富，最终实现以局部重点扶持脱贫带动全域协调发展。从精准扶贫的视角看，“飞地抱团”发展6.0版具有以下特征——
扶贫目标的人民性 以人民为中心是我们党长期执政的根基，也是习近平总书记精准扶贫思想的根本立场。习近平总书记多次强调：“中国梦是追求幸福的梦。中国梦是中华民族的梦，也是每个中国人的梦。我们的方向就是让每个人获得发展自我和奉献社会的机会，共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，使发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着共同富裕方向稳步前进。”这里的中国梦必然包含贫困人口的脱贫致富梦，使他们一个都不能少，不能掉队。“飞地抱团”发展6.0版在前期通过走访调研，摸准群众的期盼和诉求，实现低收入家庭精准识别，确立正确的帮扶思路；在具体举措上，通过政府、社会、低收入家庭多方筹资，形成帮扶资金，以股份形式投向本地优质“飞地抱团”项目，确保股份稳定收益；在后期管理上，通过明晰产权关系、强化资金监管、完善股权管理等举措，让低收入家庭真正共享收益。“飞地”模式6.0版这种脱真贫、真脱贫的做法，实现了习近平总书记所要求的“扶贫工作务实、脱贫过程扎实、脱贫结果真实”，其背后蕴含着让人民过上好日子的价值追求。
扶贫主体的多元性 反贫困作为一项重大民生问题，它不是单独依靠政府、社会力量或公民能够解决的，而是需要树立多元扶贫主体协同治理的思维。习近平总书记指出：“我们坚持动员全社会参与，发挥中国制度优势，构建了政府、社会、市场协同推进的大扶贫格局，形成了跨地区、跨部门、跨单位、全社会共同参与的多元主体的社会扶贫体系。” “飞地抱团”发展6.0版围绕“谁来帮”这个核心问题，广泛发动，群策群力，通过“八个一点”（集体出一点、银行贷一点、企业帮一点、结对扶一点、党员干部募一点、慈善捐一点、家庭掏一点、政府补一点）多方筹措入股帮扶资金，形成全社会参与脱贫攻坚的强大合力。具体表现为：集体资金根据各股份经济合作社集体经济发展情况，提取资金专门用于本村（社区）低收入家庭帮扶，原则上各村股份经济合作社，按照本村低收入家庭户数，每户5000元的标准出资；党员干部在市四套班子带头募捐下缴纳一次特殊党费；企业、公益慈善机构献爱心、履行社会责任；结对帮扶主体（市级联系挂钩部门、单位，四方红色联盟单位），对应落实村（社区）的帮扶资金，原则上每个部门（单位）出资不低于2万元。财政补贴给予每户帮扶不少于0.5万元补助，同时对低收入农户向银行申请的贷款予以全额贴息。
扶贫动力的内生性 重视内生动力的培育是习近平总书记精准扶贫思想的重要内容。习近平总书记指出：“激发内生动力，调动贫困地区和贫困人口积极性。‘只要有信心，黄土变成金。’贫穷不是不可改变的宿命。人穷志不能短，扶贫必先扶志。没有比人更高的山，没有比脚更长的路。要做好对贫困地区干部群众的宣传、教育、培训、组织工作，让他们的心热起来、行动起来，引导他们树立‘宁愿苦干、不愿苦熬’的观念，自力更生、艰苦奋斗，靠辛勤劳动改变贫困落后面貌。” “飞地抱团”发展6.0版改变了过去政府大包大揽扶贫的做法，而是注重低收入家庭的自助自扶，突出低收入家庭的主体作用。在入股资金方面，通过“家庭掏一点、银行贷一点”这一自筹资金的方式让低收入家庭参与进来，同时让他们的收益与出资额挂钩，形成“多掏多得”的差异化格局；在帮扶对象精准识别方面，建立动态调整机制，即根据每年低保户和低保边缘户的变化动态更新，及时进行调入或退出的管理。所有这些举措，都注重调动低收入家庭的积极性、主动性、创造性，有效地克服了“靠着墙根晒太阳，等着别人送小康”的等靠要思想。
扶贫机制的规范性 习近平总书记指出：“精准扶贫，就是要对扶贫对象实行精细化管理，对扶贫资源实行精确化配置，对扶贫对象实行精准化扶持，确保扶贫资源真正用到扶贫对象身上，真正用在贫困地区。”这意味着，扶贫攻坚要取得实实在在的成效，离不开精细化、规范性管理。“飞地抱团”发展6.0版为实现扶贫成效的可持续性，围绕着产权界定、股权设置、股权管理、收益分配、资金管理等方面建立了一系列制度。如产权界定方面，明确将资金产权分政府（集体）和家庭所有两部分，其中，初心帮扶资金产权归政府（集体）所有，持股家庭享有入股资金10%的收益分配权，银行贷款和家庭出资所有权和收益权都归家庭所有；资金管理方面，初心帮扶资金由市委组织部统一管理。家庭、村（社区）、镇街道、初心帮扶资金管理方、帮扶入股的项目主体各方之间签订规范帮扶协议，并按协议履约，保证了帮扶政策实施精准到位。同时，实施部门联审，建立纪委、审计、农经、民政等部门联动监管机制，对帮扶对象确定、资金管理、使用、发放环节开展全过程监督检查，并建立绩效评价机制，做到资金用对用好用规范。
三、“飞地抱团”发展6.0版的经验启示
我市“飞地抱团”发展6.0版通过共建“飞地”产业园促进集体经济发展壮大，并让低收入群众以持股的形式从中获取实实在在的收益，形成低收入家庭增收致富的长效机制，为国家扶贫尤其深度贫困地区的扶贫提供了经验借鉴。概而言之，其成功在于围绕“帮扶谁”、“谁来帮”、“怎么帮”这三大主题，真正做到“精准施策上出实招、精准推进上下实功、精准落地上见实效”，正确地处理了“扶贫”与“脱贫”、“外扶”与“内生”、“政府”与“市场”、“规划”与“落实”的关系。
正确处理“扶贫”与“脱贫”的关系，妥善解决准入及时与退出规范的问题 习近平总书记指出：“精准扶贫是为了精准脱贫，目的和手段关系要弄清楚。要加快建立反映客观实际的贫困县、贫困户退出机制，努力做到精准脱贫。”习近平总书记明确地提出，要处理好“目的”与“手段”的关系，其中，精准扶贫是手段，精准脱贫是目的，精准扶贫作为手段服务于精准脱贫这个目的。而做到精准扶贫首先要解决精准识别这个前提，只有这样，才能做到扶真贫、真扶贫。有些地方在具体实践中，由于没有把贫困人口真正弄清楚，一些贫困户没能纳入扶贫对象，一些光景不错的农户反而成了扶贫对象。这意味着精准识别需要建立起低收入家庭准入与退出的科学机制。“飞地抱团”发展6.0版设立帮扶对象准入、动态调整以及退出审核机制，确保了低收入家庭精准识别。准入机制方面，通过村社区调查、镇街道核实、部门联审、镇街道反馈、村社区公开公示、部门审定备案等六大规范标准程序，确定持股低收入家庭名单；同时，建立动态调整机制，根据每年“低保户”和“低保边缘户”的变化动态更新，按程序调入新持股帮扶对象，及时入股并获取稳定收益。退出机制方面，持股期间除动态调出外，如遇低收入家庭申请退股；股份被司法、行政机关强制执行；持股家庭被举报不符合低保户和低保边缘户条件，并经民政局查实的；以及违反入股帮扶约定的，低收入家庭帮扶股份将全额退出。“飞地抱团”发展6.0版对准入机制“及时性”和退出机制“规范性”的强调，提高了持股对象的精准度和受益面，避免出现“帮错人”或“少帮人”的问题。
正确处理“外力”与“内生”的关系，妥善解决社会力量和贫困群众积极性调动的问题 习近平总书记的精准扶贫思想，一方面强调扶贫要调动各方面的力量，加快形成全社会参与的大扶贫格局。“人心齐、泰山移。”脱贫致富不仅仅是贫困地区的事，也是全社会的事，需要更加广泛、更加有效地动员和凝集各方面力量。另一方面，又重视贫困群众内生动力的培育。这就涉及精准扶贫的外力和内生关系问题，其中，政府和社会力量的帮扶是外力，贫困群众的自身努力是内生。两者之间的辩证关系是：社会帮扶通过提供一定的财力和资源，为贫困群众脱贫创造良好的外部条件或氛围，但能否真正脱贫，最终还是依靠贫困群众用自己辛勤的劳动来实现。正是在这个意义上，习近平总书记说：“贫困群众是扶贫攻坚的对象，更是脱贫致富的主体。”扶贫实践中，一些地方由于混淆或颠倒外力与内生、主导与主体的关系，工作上喜欢发号施令、大包大揽，结果造成 “干部干、群众看”，贫困群众习惯于“躺倒不干，等钱要物”的现象。“飞地抱团”发展6.0版通过“八个一点”筹措入股帮扶资金的举措，既强调社会力量的广泛参与，又突出帮扶主体的自助自扶， 正确处理了“外扶”与“内生”的关系。
正确处理“市场”与“政府”的关系，妥善解决项目运行与群众收益统筹的问题 贫困群众由于自身造血功能比较弱，政府需要通过政策支持、财政投入、产业发展等举措助推他们增收脱贫。这其中，产业扶贫是稳定脱贫的根本之策。现实中，很多地区产业扶贫措施追求短平快，考虑长期效益、稳定增收不够，很难做到长期有效。这意味着，产业扶贫要处理好政府和市场的关系，具体说，产业扶贫离不开政府的宏观指导，发挥政府的主导作用，但政府主导并不等于政府拍脑袋主观决策，而是要遵循经济规律，发挥市场在产业发展中的决定作用，形成“政府引导、市场运作”双轮驱动的扶贫格局。“飞地抱团”发展6.0版，一方面注重政府引导。在项目资金来源上，发动、引导社会力量广泛参与捐赠筹资，与政府财政提供兜底保障相结合，保证了项目资金的稳定性；在项目运行上，通过产权界定、股权设置等举措，营造良好的外部环境，保证了项目运行的规范性；在项目收益分配上，通过建立股权管理、资金管理等制度，保证了群众收益的实效性。另一方面采取市场运作。帮扶资金采取股份的形式，明晰产权和收益分配关系，要求帮扶资金入股方向限于经济发展主平台中的优质高回报“飞地抱团”——平湖智创园项目，而该项目是由平湖市强村智创服务股份有限公司投资建设。所有这些表明，“飞地抱团”发展6.0版，改变了过去依靠单一的、短期的、救济式的送钱送物扶贫方式，而是在政府引导下通过市场化的项目建设，真正实现项目运行与群众收益的统一。
正确处理“规划”与“落实”的关系，妥善解决帮扶思路与管理机制契合有效的问题 习近平总书记指出：“要坚持精准扶贫、精准脱贫，重在提高脱贫攻坚成效。关键是要找准路子、构建好的体制机制，在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。” “找准路子”意味着首先要做好规划，形成一个好的帮扶思路，而“构建好的体制机制”意味着抓好落实，建立一套科学完善的监督管理机制。前者侧重“规划”层面，后者侧重“落实”层面，两者共同决定着脱贫攻坚的成效。具体说，“找准路子”是“构建好的体制机制”的前提和基础，它为“构建好的体制机制”提供指引方向；“构建好的体制机制”是“找准路子”的落实和保障，它决定着“找准路子”落地实效。“找准路子”强调的是“精准”，需要“坚持从实际出发，因地制宜，理清思路、完善规划、找准突破口”。 构建好的体制机制”强调的是“长效”，需要采取创新考核方式方法，完善考核评价机制，注重考核结果运用，加强督查检查等举措。“飞地抱团”发展6.0版，在帮扶思路上，注重领导示范、以上率下，广泛发动党员干部深入农村，走进群众，倾听群众呼声，了解他们的期盼和诉求，做到把贫困人口、贫困程度、致贫原因等搞清楚、弄明白，找准低收入家庭持股增收致富的新路径；在管理机制构建方面，“飞地抱团”发展6.0版通过“三保”（对象动态调整保精准、股权科学设置保收益、资金规范管理保长效）举措完善监督考核运行机制，推动低收入家庭持股增收致富扎实落地，实现规划与落实的契合统一。